Službeni glasnik BiH, broj 10/26

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-3/25, rješavajući zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija Larisa Velić, sutkinja na sjednici održanoj 22. januara 2026. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu Suda Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo) za ocjenu ustavnosti Zakona o Pravobranilaštvu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 8/02, 10/02 – ispravka, 44/04, 102/09 i 47/14),

utvrđuje se da je Zakon o Pravobranilaštvu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 8/02, 10/02 – ispravka, 44/04, 102/09 i 47/14) u skladu sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Sud Bosne i Hercegovine (sutkinja Nada Papo; u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 11. februara 2025. godine zahtjev Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) za ocjenu ustavnosti Zakona o Pravobranilaštvu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. "90/05 i 40/08"; u daljnjem tekstu: sporni zakon). Ustavni sud primjećuje da se u odnosu na navedene brojeve "Službenog glasnika BiH" radi o očiglednoj omašci s obzirom na to da je sporni zakon objavljen u "Službenom glasniku BiH" br. 8/02, 10/02 – ispravka, 44/04, 102/09 i 47/14 (vidi tačku 28. ove odluke).

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlamentarna skupština BiH), Vijeća ministara Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vijeće ministara BiH) i Pravobranilaštva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Pravobranilaštvo BiH) zatraženo je 9. februara 2025. godine da dostave odgovore na zahtjev.

3. Ustavnopravne komisije Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, Vijeće ministara BiH – Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ministarstvo pravde BiH) i Pravobranilaštvo BiH su u periodu od 17. marta do 10. juna 2025. godine dostavili odgovore na zahtjev.

III. Zahtjev

a) Predmet povodom kojeg je pokrenut zahtjev

4. M. P. (u daljnjem tekstu: tužiteljica) rješenjem Pravobranilaštva BiH od 1. decembra 2006. godine imenovana je na poziciju pomoćnika pravobranioca BiH počevši od 3. januara 2007. godine. Tu dužnost obavljala je sve do 20. septembra 2023. godine kada je stupila na dužnost zamjenika pravobranioca BiH. Na dužnost zamjenika pravobranioca BiH imenovana je rješenjem Vijeća ministara BiH od 7. septembra 2023. godine na mandatni period od četiri godine.

5. Tužiteljica je 20. septembra 2023. godine Pravobranilaštvu BiH podnijela zahtjev za donošenje rješenja kojim se utvrđuje pravo na neplaćeno odsustvo s pozicije pomoćnika pravobranioca BiH počevši od 20. septembra 2023. godine pa do isteka mandata zamjenika pravobranioca BiH. Navedeni tužiteljicin zahtjev je odbijen rješenjem Pravobranilaštva BiH od 2. oktobra 2023. godine. Protiv navedenog rješenja tužiteljica je izjavila žalbu Odboru državne službe za žalbe (u daljnjem tekstu: Odbor), koji je rješenjem žalbu odbio. Odbor je u rješenju dao uputu o pravnom lijeku s pravom podnošenja tužbe u upravnom sporu. Sud BiH je 17. jula 2024. godine donio presudu kojom je uvažio tužiteljicinu tužbu i predmet dostavio Odboru na ponovno odlučivanje uz obrazloženje i uputu da Odbor nije bio nadležan da odlučuje o tužiteljicinoj žalbi. Postupajući po uputama, Odbor je 24. jula 2024. godine donio zaključak kojim je tužiteljicinu žalbu odbacio proglasivši se nenadležnim.

6. Tužiteljica je tužbom pokrenula parnični postupak pred Sudom BiH protiv tužene Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: BiH), Pravobranilaštva BiH, radi utvrđenja diskriminacije i dr. Tužbom je traženo da se utvrdi da je tužena povrijedila pravo na jednako postupanje prema tužiteljici koja je, nakon što je imenovana na funkciju pravobranioca/zamjenika pravobranioca BiH iz reda pomoćnika pravobranioca BiH, izložena različitom tretmanu u odnosu na pravobranioce u drugim pravobranilaštvima u BiH, odnosno u Federaciji BiH (federalnom, kantonalnom, općinskom i gradskom), kojima nakon prestanka mandata na funkciji pravobranioca ne prestaje radni odnos i kojima je utvrđeno pravo na raspoređivanje na odgovarajuće radno mjesto u instituciji nakon prestanka mandata pravobranioca. Tužbom je dalje traženo poništenje rješenja Pravobranilaštva BiH od 2. oktobra 2023. godine, kao i da se utvrdi da tužiteljica ima pravo da nakon prestanka mandata pravobranioca/zamjenika pravobranioca BiH bude raspoređena na radno mjesto pomoćnika pravobranioca BiH, koje je obavljala prije imenovanja na navedenu dužnost. Konačno, tužbom je traženo da se naloži tuženoj da u roku od 15 dana izvrši radnje kojima se uklanja diskriminacija na način da nakon prestanka mandata pravobranioca/zamjenika pravobranioca BiH rasporedi tužiteljicu na radno mjesto pomoćnika pravobranioca BiH, koje je obavljala prije imenovanja na navedenu dužnost.

b) Navodi iz zahtjeva

7. Podnosilac zahtjeva ističe da je odredbom člana 2. spornog zakona propisano da dužnost – funkciju Pravobranilaštva BiH, u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine, a na osnovu zakona BiH, vrše pravobranilac, dva zamjenika pravobranioca i više pomoćnika pravobranioca. Dalje je navedeno da je odredbom člana 6. spornog zakona propisano da se pravobranilac i njegovi zamjenici imenuju na četiri godine i da mogu biti ponovo imenovani. Za razliku od pravobranilaštava na svim ostalim nivoima (federalnom, kantonalnom, općinskom i gradskom) koja imaju pravobranioca koji rukovodi institucijom, Pravobranilaštvo BiH ima pravobranioca i dva zamjenika. Zatim ukazuje da je pozicija pomoćnika pravobranioca BiH po pravima i obavezama, kao i opisu posla izjednačena s pozicijom zamjenika pravobranioca u pravobranilaštvima na svim ostalim nivoima (federalnom, kantonalnom, općinskom i gradskom). Ovo iz razloga jer se na svim spomenutim nivoima imenuje samo pravobranilac na mandatni period, dok se u Pravobranilaštvu BiH imenuju pravobranilac i dva zamjenika na mandatni period, koji se na poziciji pravobranioca rotiraju svakih osam mjeseci kako bi se osigurala nacionalna zastupljenost. Zbog toga se onda imenuju pomoćnici koji zapravo obavljaju funkciju zamjenika u drugim pravobranilaštvima. Nasuprot odredbama zakona o pravobranilaštvima na ostalim spomenutim nivoima, sporni zakon nije regulirao pitanje raspoređivanja pravobranioca/zamjenika pravobranioca BiH nakon isteka mandata u situaciji kada je on imenovan s pozicije pomoćnika pravobranioca BiH.

8. Tako je na primjer ukazano da je odredbom člana 31.2. Zakona o Federalnom pravobranilaštvu propisano da federalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan ne prestaje radni odnos, već se raspoređuje na odgovarajuće poslove i zadatke u Federalnom pravobranilaštvu. Dalje je navedeno da je odredbom člana 24. Zakona o Pravobranilaštvu Kantona Sarajevo propisano da pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan prestaje funkcija pravobranioca, ali mu ne prestaje radni odnos. Pravobranilac koji ne bude ponovo imenovan raspoređuje se na odgovarajuće poslove u Pravobranilaštvu.

9. Zatim je navedeno da je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Pravobranilaštvu Tuzlanskog kantona, izmijenjenom odredbom člana 31, propisano da u slučaju da kantonalni pravobranilac kojem istekne mandat ne bude ponovo imenovan na istu poziciju, može bez konkursa biti imenovan za zamjenika kantonalnog pravobranioca ukoliko takvo mjesto postoji upražnjeno, a u protivnom mu prestaje radni odnos u Kantonalnom pravobranilaštvu, s tim što u tom slučaju ostvaruje pravo analogno pravu izabranog zvaničnika kojeg je imenovala Skupština Tuzlanskog kantona, o čemu odlučuje Vlada Kantona.

10. Dalje je podnosilac zahtjeva istakao da je odredbom člana 36. Zakona o Pravobranilaštvu Unsko-sanskog kantona ("Službeni glasnik Unsko-sanskog kantona" broj 20/2004) propisano da kantonalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan ili bude smijenjen po odredbama ovog zakona ne prestaje radni odnos, već se raspoređuje u određeno tijelo državne službe ili drugo tijelo, ako za to postoji potreba, na poslove koji odgovaraju njegovim stručnim sposobnostima u skladu s propisima koji se primjenjuju na državne službenike. Na zamjenika kantonalnog pravobranioca koji bude smijenjen po odredbama ovog zakona primjenjuje se prethodni stav ovog člana.

11. Isto tako je navedeno i da je odredbom člana 27. Zakona o Pravobranilaštvu Zeničko-dobojskog kantona ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" broj 12/13) propisano da kantonalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan prestaje dužnost pravobranioca istekom mandata. Kantonalnom pravobraniocu koji nakon isteka mandata ne bude ponovo imenovan, a ne postoji mogućnost da se rasporedi na radno mjesto na koje je bio raspoređen prije imenovanja ili drugo mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, pripada pravo na plaću u visini njegove posljednje plaće i na druge naknade, uključujući zdravstveno i penzijsko osiguranje, do ponovnog zasnivanja radnog odnosa, a najduže dvanaest mjeseci nakon prestanka mandata, u kojem periodu je u radnom odnosu u Kantonalnom pravobranilaštvu. Navedenim zakonom propisana su i prava općinskog pravobranioca po isteku mandata, pa je tako odredbom člana 46. navedenog zakona propisano da općinskom pravobraniocu koji ne bude ponovno imenovan prestaje dužnost pravobranioca istekom mandata. Općinskom pravobraniocu koji nakon isteka mandata ne bude ponovo imenovan, a ne postoji mogućnost da se rasporedi na radno mjesto na koje je bio raspoređen prije imenovanja ili drugo mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, pripada pravo na plaću u visini njegove posljednje plaće i na druge naknade, uključujući zdravstveno i penzijsko osiguranje, do ponovnog zasnivanja radnog odnosa, a najduže dvanaest mjeseci nakon prestanka mandata, u kojem periodu je u radnom odnosu u Općinskom pravobranilaštvu.

12. Također je navedeno i da je odredbom člana 20. Odluke o Pravobranilaštvu Općine Ilidža propisano da se pravobranilac koji ne bude ponovo imenovan raspoređuje na mjesto zamjenika pravobranioca ako je upražnjeno, a ako nije, raspoređuje se na mjesto državnog službenika u Pravobranilaštvu ili općinskom tijelu uprave u skladu sa svojim stručnim kvalifīkacijama.

13. Odlukom o osnivanju Pravobranilaštva Općine Ilijaš, odredbom člana 21, propisano je da pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan prestaje funkcija, ali mu ne prestaje radni odnos. Pravobranilac koji ne bude ponovo imenovan raspoređuje se na odgovarajuće poslove u Pravobranilaštvu.

14. Osim toga, podnosilac zahtjeva je naveo da se kao primjer najsličniji navedenoj situaciji može razmotriti situacija predsjednika Suda BiH, kao i glavnog tužioca Tužilaštva Bosne i Hercegovine, koji se također imenuju iz reda sudija i tužilaca na mandatni period, a kojima se priznaje pravo da se vrate na poslove koje su obavljali prije imenovanja.

15. U svjetlu naprijed navedenih primjera, podnosilac zahtjeva ističe da se tužbeni zahtjev zasniva na tužiteljicinom stavu da je, iz razloga što sporni zakon nije regulirao pitanje raspoređivanja pravobranioca/zamjenika pravobranioca BiH nakon isteka mandata (u situaciji kada je on imenovan s pozicije pomoćnika pravobranioca BiH), stavljena u nepovoljniji položaj spram pravobranilaca na svim označenim nivoima, a koji imaju pravo na raspoređivanje na odgovarajuće poslove nakon prestanka njihovog mandata. Ujedno, kako to navodi podnosilac zahtjeva, tužiteljica je i mišljenja da za takvo zakonsko rješenje ne postoji razumno obrazloženje ni u pogledu javnog interesa koji se želi postići niti u smislu načela proporcionalnosti i adekvatnosti s obzirom na to da takva zakonska rješenja zadiru u pravo na rad. Time se, kako je to navedeno, krši više ustavnih normi, što je izričito zabranjeno odredbama čl. 2. i 3. Zakona o zabrani diskriminacije te Ustavom Bosne i Hercegovine.

16. Podnosilac zahtjeva navodi da je evidentno da sve citirane zakonske odredbe omogućavaju pravobraniocima na svim označenim nivoima pravo na raspoređivanje na odgovarajuće poslove u istoj instituciji u kojoj rade, kao i zadržavanje radnog odnosa nakon prestanka njihovog mandata. Takvo pravo nije dato pravobraniocu/zamjeniku pravobranioca BiH kada je imenovan s pozicije pomoćnika pravobranioca BiH. Ujedno, prema navodima podnosioca zahtjeva, jasno je i da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju težilo donošenjem spornog zakona. U prilog osnovanosti navoda o postojanju diskriminacije, podnosilac zahtjeva se pozvao na odluke Ustavnog suda br. AP-1312/20 od 12. decembra 2020. godine, AP-2985/19 od 8. jula 2021. godine i U-22/22 od 23. marta 2023. godine.

17. S obzirom na navedeno, podnosilac zahtjeva ističe da ukoliko bi Sud BiH prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu iz tužiteljicine tužbe primjenjivao sporni zakon, postojala bi opasnost da se prekrše ustavna prava stranaka u postupku. Stoga je navedeno da Sud BiH podnosi ovaj zahtjev na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine uz daljnji prijedlog da Ustavni sud, ukoliko utvrdi neusklađenost spornog zakona s Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), naloži Parlamentarnoj skupštini BiH da najkasnije u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku BiH" uskladi sporni zakon s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju. To bi značilo da se sporni zakon dopuni odredbom kojom se osigurava da pomoćniku pravobranioca BiH koji je imenovan na funkciju pravobranioca/zamjenika pravobranioca BiH nakon isteka mandata na funkciji ne prestaje radni odnos na način koji omogućava da bude raspoređen na mjesto pomoćnika pravobranioca BiH. Također je predloženo Ustavnom sudu da o zahtjevu odluči u što kraćem roku jer se radi o radnom sporu.

c) Odgovori na zahtjev

18. Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH je navela da je sporni zakon donesen u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine, a da odluku o kompatibilnosti spornog zakona s relevantnim odredbama Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije prepušta Ustavnom sudu.

19. Ustavnopravna komisija Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH je istakla da je nakon rasprave jednoglasno odlučila prepustiti Ustavnom sudu odluku o zahtjevu.

20. U odnosu na navode o kršenju člana 14. Evropske konvencije Ministarstvo pravde BiH je istaklo da je zahtjev u tom dijelu nedopustiv jer ne ukazuje na eventualnu povredu prava na nediskriminaciju u vezi s nekim drugim pravom iz Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije. Zatim je ukazano na pozitivne propise na nivou BiH, Brčko distrikta BiH, entiteta, kao i pojedinih kantona kojima je regulirano pitanje imenovanja i razrješavanja pravobranioca i zamjenika pravobranioca, te imenovanje pomoćnika pravobranioca, prestanak njegovog rada, kao i druga statusna pitanja. U vezi s tim je navedeno da je članom 4. spornog zakona regulirano da pravobranioca i zamjenike pravobranioca BiH imenuje i razrješava Vijeće ministara BiH, a u skladu s odredbama Zakona o ministarskim imenovanjima, imenovanjima Vijeća ministara i drugim imenovanjima BiH (u daljnjem tekstu: Zakon o ministarskim imenovanjima BiH). Članom 6. spornog zakona predviđeno je da se pravobranilac i njegovi zamjenici imenuju na četiri godine i da mogu biti ponovo imenovani. Za razliku od pravobranioca i zamjenika pravobranioca BiH, a shodno članu 5. spornog zakona, pomoćnike pravobranioca BiH imenuje i razrješava pravobranilac u skladu s odredbama Zakona o državnoj službi u institucijama BiH. Također, shodno članu 8. spornog zakona, imenovanje pomoćnika pravobranioca, prestanak rada i druga statusna pitanja uređuju se Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH.

21. Dalje je navedeno da u Brčko distriktu BiH pravobranioca i zamjenika pravobranioca, shodno čl. 27. i 28. Zakona o Pravobranilaštvu Brčko distrikta BiH, imenuje Pravosudna komisija Brčko distrikta BiH nakon provedene konkursne procedure, a imenovanje verificira Skupština Brčko distrikta BiH. Prema članu 44. Zakona o Pravobranilaštvu Brčko distrikta BiH, pravobranilac se imenuje na period od četiri godine i može biti ponovno imenovan, dok se zamjenici imenuju bez vremenskog ograničenja trajanja funkcije. Prema navedenom zakonu, Pravobranilaštvo Brčko distrikta BiH nema pomoćnike pravobranioca, već sekretara i stručne saradnike.

22. Zatim je istaknuto da u Republici Srpskoj (u daljnjem tekstu: RS), shodno čl. 22. i 24. Zakona o Pravobranilaštvu RS, pravobranioca i zamjenike pravobranioca bira i imenuje Narodna skupština RS na prijedlog Vlade RS, i to na period od četiri godine u skladu s odredbama Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima RS, uz mogućnost ponovnog izbora. Navedeno je da, u smislu člana 35. Zakona o Pravobranilaštvu RS, u Pravobranilaštvu mogu biti zaposleni i sekretar Pravobranilaštva, pomoćnici, stručni saradnici i ostali zaposleni, a na koje se primjenjuju propisi o radnim odnosima zaposlenih u republičkim organima uprave, ako zakonom nije drugačije određeno.

23. Kada je riječ o Federaciji BiH, navedeno je da shodno članu 21. Zakona o Federalnom pravobranilaštvu federalnog pravobranioca i njegovog zamjenika imenuje i smjenjuje premijer uz saglasnost zamjenika premijera i uz potvrdu Parlamenta FBiH. Prema članu 24. navedenog zakona, federalni pravobranilac imenuje se na četiri godine i može biti ponovo imenovan. Zamjenik federalnog pravobranioca imenuje se za vršenje službe bez ograničenja trajanja mandata. Prema članu 31. navedenog zakona, federalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan prestaje funkcija u Federalnom pravobranilaštvu istekom mandata. Federalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan ne prestaje radni odnos, već se raspoređuje na odgovarajuće poslove i zadatke u Federalnom pravobranilaštvu. Članom 36a. navedenog zakona propisano je da u Federalnom pravobranilaštvu postoji potreban broj pomoćnika federalnog pravobranioca i stručnih savjetnika za vršenje stručnih poslova predviđenih zakonom. Također, propisano je da pomoćnike federalnog pravobranioca postavlja federalni pravobranilac. Navedenim zakonom nije propisano vremensko ograničenje obavljanja poslova pomoćnika pravobranioca.

24. U Kantonu Sarajevo, shodno odredbama čl. 21. i 23. Zakona o Pravobranilaštvu Kantona Sarajevo, pravobranioca i zamjenika pravobranioca imenuje, smjenjuje i razrješava Skupština Kantona, pri čemu se pravobranilac imenuje na period od četiri godine i može biti ponovo imenovan, a zamjenik pravobranioca imenuje se bez ograničenja trajanja mandata. Članom 24. navedenog zakona propisano je da pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan prestaje funkcija pravobranioca, ali mu ne prestaje radni odnos. Prema navedenoj odredbi, pravobranilac koji ne bude ponovo imenovan raspoređuje se na mjesto zamjenika pravobranioca ukoliko je upražnjeno, a ako nije, raspoređuje se na mjesto državnog službenika u Pravobranilaštvu ili drugom kantonalnom organu u skladu sa svojim stručnim kvalifikacijama. Prema navedenom kantonalnom zakonu, Pravobranilaštvo Kantona Sarajevo nema pomoćnike pravobranioca, već stručne savjetnike. Ministarstvo pravde BiH je ukazalo da Zakon o Pravobranilaštvu Unsko-sanskog kantona i Zakon o Pravobranilaštvu Tuzlanskog kantona sadrže slične odredbe.

25. Iz navedenog proizlazi da su statusna pitanja vezana za imenovanja i prestanak funkcije odnosno prestanak rada pravobranioca, zamjenika pravobranioca i pomoćnika pravobranioca različito regulirana propisima donesenim na nivou BiH, Brčko distrikta BiH, entiteta i kantona. Ministarstvo pravde BiH je istaklo da ne postoji direktna obaveza harmonizacije državnih zakona s odredbama entitetskih zakona, odnosno kantonalnih zakona ili odluka organa lokalne samouprave o pravobranilaštvima, iako postoji "uopštena odgovornost doprinosa harmonizaciji zakona i usklađivanju s međunarodnim standardima". Imajući u vidu navedeno, Ministarstvo pravde BiH smatra da u svjetlu prakse Ustavnog suda (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-12/23, tačka 36, dostupnu na www.ustavnisud.ba) odluku o tome da li u konkretnom slučaju postoji "uporedna grupa" i "analogna ili relevantno slična situacija" u smislu člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvencije (i ako postoji, koja je to konkretno) treba donijeti Ustavni sud kao vrhovni autoritet u BiH u smislu ocjene usaglašenosti pozitivnih zakonskih odredbi s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije.

26. Međutim, Ministarstvo pravde BiH je smatralo potrebnim ukazati i na to da iz odredbi člana 16. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH proizlazi da rukovodeći državni službenik podnosi ostavku na mjesto u državnoj službi u slučaju kada je potvrđena njegova kandidatura za javnu funkciju na koju se bira direktno ili indirektno, ili od trenutka kada je imenovan na položaj u bilo kojem zakonodavnom ili izvršnom organu na bilo kojem nivou vlasti u Bosni i Hercegovini. S druge strane, prema naprijed navedenim zakonskim odredbama, ostali državni službenici se vraćaju na isto ili slično radno mjesto najkasnije u roku od mjesec dana od nastupanja sljedećih slučajeva: neuspjeha na izborima, završetka mandata i prestanka funkcije u zakonodavnom ili izvršnom organu na bilo kojem nivou vlasti u Bosni i Hercegovini. Dakle, prema navedenim zakonskim odredbama, pomoćnik pravobranioca BiH kao rukovodeći državni službenik, za razliku od ostalih državnih službenika, u slučaju imenovanja na funkciju zamjenika pravobranioca BiH nakon završetka mandata nema pravo da se vrati na mjesto pomoćnika pravobranioca BiH. S obzirom na uloge i zadatke koje Pravobranilaštvo BiH obavlja, Ministarstvo pravde BiH smatra da je jako bitno da pozicije zamjenika pravobranioca BiH obavljaju lica sa specijaliziranim stručnim znanjem i iskustvom za obavljanje poslova iz nadležnosti Pravobranilaštva BiH i da se osigura pravična konkurencija i nediskriminacija u tom smislu. Pri tome je navedeno da se ograničavanjem mandata zamjenika pravobranioca BiH i onemogućavanjem (u slučaju imenovanja na poziciju zamjenika pravobranioca BiH) pomoćniku pravobranioca BiH da se vrati na mjesto pomoćnika pravobranioca BiH dolazi do situacije da kadrovi koji raspolažu specijaliziranim stručnim znanjem i iskustvom za tu vrstu poslova ne žele da se prijave na te pozicije. S druge strane, Ministarstvo pravde BiH je istaklo da je naprijed citiranim zakonima Brčko distrikta BiH, FBiH i nekih od kantona propisano da mandat zamjenika pravobranioca nije ograničen ili da mu se nakon isteka mandata osiguravaju određena prava. S obzirom na navedeno, Ministarstvo pravde BiH je ukazalo da sve navedeno Ustavni sud svakako treba imati u vidu prilikom donošenja odluke u konkretnom slučaju.

27. Pravobranilaštvo BiH je istaklo da u konkretnom slučaju ne postoji bilo kakva diskriminacija tužiteljice. Naime, kako tužiteljica postojanje navodne diskriminacije zasniva na sadržaju propisa entiteta FBiH, te pojedinih kantona i općina u FBiH, jasno je da u konkretnom slučaju ne postoji nikakva diskriminacija. Istaknuto je da lica koja tužiteljica navodi, u odnosu na koja je diskriminirana, nikako nisu niti mogu biti uporedna grupa u odnosu na koju je tužiteljici uskraćeno uživanje prava na jednakom osnovu. Pravobranilaštvo BiH je ukazalo da se tužiteljica isključivo fokusira na entitet FBiH, odnosno na Federalno pravobranilaštvo, te određeni broj kantonalnih i općinskih pravobranilaštava u FBiH. S druge strane, tužiteljica izbjegava da navede da propisi koji uređuju organizaciju i rad Pravobranilaštva RS, isto kao i sporni zakon, uopće ne sadrže odredbe o pravu pravobranioca na raspoređivanje na drugo radno mjesto u tom pravobranilaštvu nakon što mu istekne mandat. Također je navedeno i da tužiteljica ne navodi da li je u entitetu FBiH pravo u odnosu na koje tvrdi da je ona uskraćena (pravo na raspoređivanje na drugo radno mjesto) propisano u svim kantonima i općinama FBiH. To, kako je navedeno, jasno govori da svaki nivo vlasti ima suvereno pravo u okviru svoje nadležnosti da uredi status pravobranioca i njegovih zamjenika, te njihov položaj nakon isteka mandata, shodno čemu oni međusobno u tom pogledu ne mogu biti uporedne grupe. Imajući u vidu navedeno, zaključeno je da je jasno da je Pravobranilaštvo BiH (odlučujući o tužiteljicinim pravima) u svemu postupilo u skladu s važećim propisima.

IV. Relevantni propisi

28. Zakon o Pravobranilaštvu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 8/02, 10/02 – ispravka, 44/04, 102/09 i 47/14)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 2.
Organizacija Pravobranilaštva

1. Funkciju Pravobranilaštva, u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, a na osnovu zakona Bosne i Hercegovine, vrše pravobranilac, dva zamjenika pravobranioca i više pomoćnika pravobranioca.

2. Pravobranilac predstavlja Pravobranilaštvo i rukovodi njegovim radom i vrši druga prava i dužnosti utvrđena ovim i drugim zakonima Bosne i Hercegovine, drugim propisom ili općim aktom Bosne i Hercegovine.

3. Kada je pravobranilac odsutan ili spriječen da zastupa, zamjenjuje ga zamjenik kojeg on odredi.

4. U radu, pravobraniocu i zamjenicima pravobranioca pomažu pomoćnici pravobranioca koji za svoj rad odgovaraju pravobraniocu i zamjenicima.

5. Prilikom izbora pravobranioca, zamjenika i pomoćnika pravobranioca vodit će se računa o ravnomjernoj zastupljenosti konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine.

6. U zastupanju pred sudovima i drugim organima zamjenici pravobranioca imaju ovlaštenja pravobranioca.

7. Pomoćnici pravobranioca pred sudom i drugim organima imaju ovlaštenja koja im odredi pravobranilac.

Član 4.
Imenovanje pravobranioca i njegovih zamjenika

1. Pravobranioca i zamjenike pravobranioca imenuje i razrješava Vijeće ministara Bosne i Hercegovine, u skladu s odredbama Zakona o ministarskim imenovanjima, imenovanjima Vijeća ministara i drugim imenovanjima Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", broj 7/03).

2. Pravobranilac za svoj rad odgovara Vijeću ministara Bosne i Hercegovine i Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine kojoj je dužan najmanje jednom godišnje podnijeti izvještaj, a zamjenici pravobranioca za svoj rad odgovaraju Vijeću ministara i pravobraniocu.

Član 5.
Postavljanje pomoćnika pravobranioca

Pomoćnike pravobranioca imenuje i razrješava pravobranilac, u skladu s odredbama Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 12/02, 19/02, 8/03 i 35/03).

Član 6.
Trajanje funkcije

1. Pravobranilac i njegovi zamjenici imenuju se na četiri godine i mogu biti ponovo imenovani.

Član 7. stav (1) tačka a) i stav (3)

Prestanak funkcije pravobranioca i njegovih zamjenika

1. Pravobraniocu i njegovim zamjenicima funkcija prestaje:

a) istekom mandata;

3. Odluku o razrješenju pravobranioca i zamjenika pravobranioca donosi Vijeće ministara Bosne i Hercegovine.

Član 8.
Prestanak funkcije pomoćnika pravobranioca

Imenovanje pomoćnika pravobranioca, prava, obaveze, odgovornosti, prestanak rada, plaće i druga materijalna primanja, kao i druga statusna pitanja, te sprečavanje sukoba interesa u obavljanju dužnosti ovih državnih službenika, uređuju se Zakonom o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 12/02, 19/02, 8/03 i 35/03).

Član 19.
Odgovornost pravobranioca, zamjenika pravobranioca i pomoćnika pravobranioca

Odredbe Zakona o upravi koje se odnose na rukovođenje i odgovornosti rukovodioca organa i njihovih zamjenika na odgovarajući način primjenjuju se i na pravobranioca i zamjenike pravobranioca.

29. Poslovnik o radu Pravobranilaštva Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" broj 15/24 od 27. februara 2024. godine) u relevantnom dijelu glasi:

(Pravobranilac, zamjenici pravobranioca i pomoćnici pravobranioca)

Član 17.

(1) Pravobranilačku dužnost vrše pravobranilac i dva zamjenika pravobranioca koje Vijeće ministara Bosne i Hercegovine imenuje iz reda tri konstitutivna naroda na četverogodišnji mandat, te pomoćnici pravobranioca koje postavlja pravobranilac uz suglasnost zamjenika na neodređeno vrijeme.

(2) U okviru četverogodišnjeg mandata vrši se rotacija između pravobranioca i njegovih zamjenika svakih osam mjeseci počev od dana imenovanja.

Član 18.

Mjesto pravobranioca automatski se rotira svakih osam mjeseci počev od dana izbora pravobranioca i zamjenika.

30. Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 12/02, 19/02, 8/03, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 50/08 – Završne odredbe Zakona o plaćama i naknadama u institucijama BiH, 43/09, 8/10, 40/12, 93/17 i 18/24)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 16. stav (1) tač. c) i d)

Nespojivosti s dužnostima državnog službenika

1. Državni službenik ne smije obavljati dužnost, aktivnost ili biti na položaju koji dovodi do sukoba interesa s njegovim službenim dužnostima, a naročito:

c) s izuzetkom rukovodećih državnih službenika, smatrat će se da je državni službenik na odsustvu iz državne službe od trenutka kada je potvrđena njegova kandidatura za javnu dužnost na koju se bira direktno ili indirektno, ili od trenutka kada je imenovan na položaj u bilo kojem zakonodavnom ili izvršnom organu na bilo kojem nivou vlasti u Bosni i Hercegovini. U tom slučaju, rukovodeći državni službenik, podnosi ostavku na mjesto u državnoj službi;

d) državni službenik iz člana 16. stav 1. tačka c), s izuzetkom rukovodećih državnih službenika, vraća se na isto ili slično radno mjesto najkasnije u roku od mjesec dana od nastupanja slijedećih slučajeva: neuspjeha na izborima, završetka mandata i prestanka dužnosti u zakonodavnom ili izvršnom organu na bilo kojem nivou vlasti u Bosni i Hercegovini;

31. Zakon o Federalnom pravobranilaštvu – Federalnom pravobraniteljstvu Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" br. 2/95, 12/98, 18/00 i 61/06)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 21.

Federalnog pravobranioca i njegovog zamjenika imenuje i smjenjuje Premijer uz saglasnost zamjenika Premijera i uz potvrdu Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Parlament Federacije).

Član 24.

Federalni pravobranilac imenuje se na četiri godine i može biti ponovo imenovan.

Zamjenik federalnog pravobranioca imenuje se za vršenje službe bez ograničenja trajanja mandata.

Član 31.

Federalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan prestaje funkcija u Federalnom pravobranilaštvu istekom mandata.

Federalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan ne prestaje radni odnos, već se raspoređuje na odgovarajuće poslove i zadatke u Federalnom pravobranilaštvu.

Rješenje o raspoređivanju federalnog pravobranioca donosi Vlada, najkasnije u roku od tri mjeseca od dana prestanka funkcije federalnog pravobranioca.

Ako federalni pravobranilac ne prihvati raspored na poslove i zadatke prema rješenju Vlade, prestaje mu radni odnos po isteku 30 dana od dana kada je rješenjem raspoređen na određene poslove.

32. Zakon o Pravobranilaštvu Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" br. 7/18 i 100/25) u relevantnom dijelu glasi:

Izbor i imenovanje pravobranioca

Član 22. st. (1) i (4)

(1) Pravobranioca bira i imenuje Narodna skupština Republike Srpske (u daljem tekstu: Narodna skupština) na prijedlog Vlade.

(4) Pravobranilac se bira na period od četiri godine, u skladu sa odredbama Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Republike Srpske, uz mogućnost ponovnog izbora.

Izbor i imenovanje zamjenika pravobranioca

Član 24. st. (1) i (4)

(1) Zamjenika pravobranioca (u daljem tekstu: zamjenik) bira i imenuje Narodna skupština na prijedlog Vlade.

(4) Zamjenik se bira na period od četiri godine, u skladu sa odredbama Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Republike Srpske, uz mogućnost ponovnog izbora.

Izbor, prava i obaveze sekretara Pravobranilaštva, pomoćnika, stručnih saradnika

i ostalih zaposlenih

Član 35. st. (1) i (4)

(1) Pored pravobranioca i zamjenika, u Pravobranilaštvu mogu biti zaposleni i sekretar Pravobranilaštva, pomoćnici, stručni saradnici i ostali zaposleni koji obavljaju poslove utvrđene pravilnikom iz člana 11. ovog zakona.

(4) Propisi o radnim odnosima zaposlenih u republičkim organima uprave primjenjuju se na zaposlene u Pravobranilaštvu, ako zakonom nije drugačije određeno.

33. Zakon o Pravobranilaštvu Brčko distrikta BiH ("Službeni glasnik Brčko distrikta BiH" br. 28/06, 19/07, 17/08, 20/10, 15/15, 41/16 – presuda Apelacionog suda i 18/20 – prečišćeni tekst) u relevantnom dijelu glasi:

A. Imenovanje i verifikacija

Član 27. st. (1) i (3)
(Nadležnost za imenovanje pravobranioca i zamjenika)

(1) Pravosudna Komisija (u daljnjem tekstu: "Komisija") raspisuje i objavljuje konkurs za pozicije pravobranioca i zamjenike.

(3) Nakon provedenog javnog konkursa iz stava 1 ovog člana i postupka izbora, Komisija imenuje pravobranioca i zamjenike.

Član 28. st. (1) i (4)
(Verifikacija)

(1) Nakon imenovanja iz člana 27 ovog zakona, Komisija dostavlja Skupštini Brčko distrikta odluku o imenovanju pravobranioca i zamjenika na verifikaciju.

(4) Imenovanje pravobranioca i zamjenika će se smatrati izvršenim nakon verifikacije imenovanja od strane skupštine ili protekom roka od 15 dana od dana prijema odluke o imenovanju pravobranioca i zamjenika u slučaju iz stava 3 ovog člana.

F. Funkcija

Član 44.
(Trajanje funkcije)

(1) Pravobranilac se imenuje na period od 4 godine i može biti ponovo imenovan.

(2) Zamjenici se imenuju bez vremenskog ograničenja trajanja funkcije.

34. Zakon o pravobranilaštvu ("Službene novine Kantona Sarajevo" br. 33/08 – novi prečišćeni tekst, 33/11 – Zakon o plaćama i naknadama u organima vlasti KS, 7/12, 44/16 i 45/21)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 21.

Pravobranioca i zamjenika pravobranioca imenuje, smjenjuje i razrješava Skupština Kantona.

Član 23.

Pravobranilac se imenuje na period od četiri godine i može biti ponovo imenovan.

Zamjenik pravobranioca imenuje se bez ograničenja trajanja mandata.

Član 24.

Pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan prestaje funkcija pravobranioca, ali mu ne prestaje radni odnos.

Pravobranilac koji ne bude ponovo imenovan, raspoređuje se na mjesto zamjenika pravobranioca, ukoliko je upražnjeno, a ako nije, raspoređuje se na mjesto državnog službenika u Pravobranilaštvu ili drugom kantonalnom organu u skladu sa svojim stručnim kvalifikacijama.

Rješenje o raspoređivanju pravobranioca na mjesto zamjenika pravobranioca donosi Skupština Kantona, a na mjesto državnog službenika Vlada, najkasnije u roku od tri mjeseca od dana prestanka funkcije pravobranioca.

Ako pravobranilac ne prihvati raspored na poslove po rješenju iz prethodnog stava ovog člana, prestaje mu radni odnos, po isteku 30 dana od dana donošenja rješenja.

35. Zakon o pravobranilaštvu ("Službene novine Zeničko-dobojskog kantona" broj 12/13) u relevantnom dijelu glasi:

Član 27.
(Prava po prestanku mandata)

(1) Kantonalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan, prestaje dužnost pravobranioca istekom mandata.

(2) Kantonalnom pravobraniocu koji nakon isteka mandata ne bude ponovo imenovan, a ne postoji mogućnost da se rasporedi na radno mjesto na koje je bio raspoređen prije imenovanja ili drugo mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, pripada pravo na plaću u visini njegove posljednje plaće i na druge naknade, uključujući zdravstveno i penziono osiguranje, do ponovnog zasnivanja radnog odnosa, a najduže dvanaest mjeseci nakon prestanka mandata, u kojem periodu je u radnom odnosu u Kantonalnom pravobranilaštvu.

(3) Naknada iz stava (2) ovog člana ne pripada Kantonalnom pravobraniocu i njegovom zamjeniku koji podnesu ostavku ili budu smijenjen.

Član 46.
(Prava po prestanku mandata općinskog pravobranioca)

(1) Općinskom pravobraniocu koji ne bude ponovno imenovan, prestaje dužnost pravobranioca istekom mandata.

(2) Općinskom pravobraniocu koji nakon isteka mandata ne bude ponovo imenovan, a ne postoji mogućnost da se rasporedi na radno mjesto na koje je bio raspoređen prije imenovanja ili drugo mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, pripada pravo na plaću u visini njegove posljednje plaće i na druge naknade, uključujući zdravstveno i penziono osiguranje, do ponovnog zasnivanja radnog odnosa, a najduže dvanaest mjeseci nakon prestanka mandata, u kojem periodu je u radnom odnosu u Općinskom pravobranilaštvu.

(3) Naknada iz stava (2) ovog člana ne pripada općinskom pravobraniocu i njegovom zamjeniku koji podnesu ostavku ili budu smijenjeni.

36. Zakon o pravobraniteljstvu ("Službene novine Tuzlanskog kantona" br. 4/04, 5/08, 2/14 i 4/18)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst propisa sačinjen u Ustavnom sudu BiH, kako je objavljen u službenim glasilima jer nije objavljen na svim službenim jezicima i pismima, a koji u relevantnom dijelu glasi:

Članak 31.

U slučaju da kantonalni pravobranitelj kome istekne mandat ne bude ponovo imenovan na istu poziciju, može bez konkursa biti imenovan za zamjenika kantonalnog pravobranitelja ukoliko takvo mjesto postoji upražnjeno, a u protivnom mu prestaje radni odnos u kantonalnom pravobraniteljstvu, s tim što u tom slučaju ostvaruje pravo analogno pravu izabranog zvaničnika koga je imenovala Skupština Tuzlanskog kantona, o čemu odlučuje Vlada kantona.

37. Zakon o pravobranilaštvu ("Službeni glasnik Unsko-sanskog kantona" br. 20/04 i 11/15 – Završne odredbe Zakona o plaćama i naknadama u organima vlasti Unsko-sanskog kantona) u relevantnom dijelu glasi:

Član 36.

Kantonalnom pravobraniocu koji ne bude ponovo imenovan ili bude smijenjen po odredbama ovog zakona, ne prestaje radni odnos, već se raspoređuje u određeni organ državne službe ili drugi organ, ako za to postoji potreba, na poslove koji odgovaraju njegovim stručnim sposobnostima, u skladu sa propisima koji se primjenjuju na državne službenike.

Na zamjenika kantonalnog pravobranioca koji bude smijenjen po odredbama ovog zakona, primjenjuje se prethodni stav ovog člana.

38. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravobranilaštvu ("Službeni glasnik Unsko-sanskog kantona" broj 8/17) izmijenio je član 36. iz prethodne tačke ove odluke na sljedeći način:

Član 36.

Kantonalnom pravobraniocu kojem istekne mandat ili bude smijenjen po odredbama ovog Zakona, prestaje radni odnos u Kantonalnom pravobranilaštvu.

Na zamjenika Kantonalnog pravobranioca koji bude smijenjen po odredbama ovog zakona, primjenjuje se prethodni stav ovog člana.

39. Odluka o Pravobranilaštvu Općine Ilidža – drugi prečišćeni tekst preuzet sa https://opcinailidza.ba/wpfd_file/odluka-o-pravobranilastvu-opcine-ilidza-drugi-precisceni-tekst/ u relevantnom dijelu glasi:

Član 20.

Pravobranilac se imenuje na period od četiri godine i može biti ponovo imenovan. Zamjenik pravobranioca imenuje se bez ograničenja trajanja mandata.

Pravobranilac koji ne bude ponovo imenovan raspoređuje se na mjesto zamjenika pravobranioca ako je upražnjeno, a ako nije, raspoređuje se na mjesto državnog službenika u Pravobranilaštvu ili Općinskom organu uprave u skladu sa svojim stručnim kvalifikacijama.

Rješenje o raspoređivanju pravobranioca na mjesto zamjenika pravobranioca donosi Općinsko vijeće, a na mjesto državnog službenika Općinski načelnik, najkasnije u roku od tri mjeseca od dana prestanka funkcije pravobranioca.

Ako pravobranilac ne prihvati raspored na poslove po rješenju nadležnog organa, prestaje mu radni odnos u roku od 30 dana od dana donošenja rješenja.

V. Dopustivost

40. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.

41. Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.

42. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Sud BiH (sutkinja Nada Papo), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7–14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Također, Ustavni sud zapaža da se zahtjevom traži ocjena kompatibilnosti osporenog zakona s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije, iz čega slijedi da nesporno postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. Osim toga, Ustavni sud smatra da ne postoje drugi razlozi nedopustivosti iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Stoga, Ustavni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za razmatranje merituma predmeta.

VI. Meritum

43. Ustavni sud, prije svega, napominje da ocjenu ustavnosti razmatra u općem smislu (erga omnes), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes) koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu broj U-11/22 od 14. jula 2022. godine, tačka 34. s daljnjim referencama, dostupnu na www.ustavnisud.ba). Podnosilac zahtjeva traži od Ustavnog suda da ispita da li je sporni zakon kompatibilan sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije, te članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

44. Zahtjev za ocjenu ustavnosti, kao i predmet pred Sudom BiH povodom kojeg je podnesen zahtjev za ocjenu ustavnosti, zasniva se na tvrdnji da do diskriminacije dolazi uslijed toga što licima koja su imenovana na poziciju zamjenika pravobranioca BiH, a koja su do tada obavljala posao pomoćnika pravobranioca BiH, sporni zakon onemogućava (nakon okončanja četverogodišnjeg mandata na funkciji zamjenika pravobranioca BiH) da se vrate na svoje prethodno radno mjesto pomoćnika pravobranioca BiH. U prilog tvrdnjama o postojanju diskriminacije u slučaju tužiteljice, podnosilac zahtjeva se referirao na precizirane zakonske propise u FBiH u dijelu koji regulira prestanak mandata pravobranioca i njegovo naknadno raspoređivanje unutar istog pravobranilaštva ili drugog organa uprave (vidi tač. 8–13. ove odluke).

45. S druge strane, nijedan od dva doma Parlamentarne skupštine BiH nije se izjasnio u pogledu (ne)postojanja diskriminacije u slučaju tužiteljice, dok je Ministarstvo pravde BiH ukazalo i na drugačija zakonska rješenja u BiH (RS, Brčko distrikt BiH i pojedini kantoni u FBiH) u odnosu na normativne primjere iz zahtjeva kada je riječ o statusnim pitanjima vezanim za imenovanja i prestanak funkcije/radnog odnosa pravobranioca, zamjenika pravobranioca i pomoćnika pravobranioca. Međutim, Ministarstvo pravde BiH u odgovoru na zahtjev nije iznijelo jasan stav u pogledu (ne)postojanja uporednih grupa u konkretnom slučaju, ali je istaklo da važeće zakonsko rješenje iz spornog zakona (koje onemogućava licu kojem je istekao mandat na funkciji zamjenika pravobranioca BiH da se vrati na prethodno radno mjesto pomoćnika pravobranioca BiH) može djelovati demotivirajuće na lica zaposlena u Pravobranilaštvu BiH da se prijavljuju na pozicije pravobranioca i zamjenika pravobranioca BiH, shodno čemu je potrebno osigurati pravičnu konkurenciju i nediskriminaciju u tom smislu. Konačno, Pravobranilaštvo BiH smatra da u konkretnom slučaju ne postoji bilo kakva diskriminacija jer ukazani primjeri iz zahtjeva ne predstavljaju uporedne grupe.

Zabrana diskriminacije

46. S obzirom na to da se tvrdi da do povrede prava na zabranu diskriminacije dolazi na osnovu zakona, Ustavni sud će osporenu odredbu ispitati s aspekta člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

47. Član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju glasi:

Opća zabrana diskriminacije

1. Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost s nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Javne vlasti ne smiju ni prema kome vršiti diskriminaciju po bilo kom osnovu kao što su oni spomenuti u stavu 1.

48. Ustavni sud naglašava da član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju sadrži opće načelo zabrane diskriminacije i garantira uživanje svih prava određenih zakonom bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status. Nadalje, član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju podrazumijeva i da javni organi nikoga ne mogu diskriminirati prema bilo kojem osnovu, dakle osnovno načelo nediskriminacije je prošireno i na domaće zakone, a ne samo na prava garantirana Evropskom konvencijom, kako to predviđa član 14. Evropske konvencije (vidi, op. cit., U-11/22, tačka 38).

49. Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine naglasio je: "Pojam diskriminacije je dosljedno tumačen u jurisprudenciji Suda u odnosu na član 14. Evropske konvencije. Jurisprudencija naročito jasno precizira da 'diskriminacija' označava različito postupanje bez objektivnog i razumnog opravdanja prema licima koja su se našla u sličnom položaju (vidi Evropski sud, Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, presuda od 22. decembra 2009. godine, predstavke br. 27996/06 i 34836/06, tač. 42–44. s daljnjim referencama). Autori su koristili isti termin, diskriminacija, u članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju bez obzira na razlike u širini obima između tih odredbi. Značenje tog pojma u članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju trebalo je biti identično tumačenju iz člana 14 (vidi Obrazloženje [Explanatory Report] uz Protokol broj 12 Evropske konvencije, tačka 18). Sud, prema tome, ne vidi razlog da odstupa od utvrđenog tumačenja 'diskriminacije', navedenog u tekstu, u primjeni istog pojma prema članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju (u vezi sa sudskom praksom UN-ovog Komiteta za ljudska prava u pogledu člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, odredbe koja je slična, ali ne i identična članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, vidi Nowak, Komentari CCPR, izdavači N. P. Engel, 2005, str. 597–634; vidi, op. cit., Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, tačka 55)."

50. Shodno tome, slijedeći načela iz člana 14. Evropske konvencije, da bi se prema praksi Evropskog suda pokrenulo pitanje diskriminacije mora postojati razlika u postupanju prema licima u analognim ili relevantno sličnim situacijama (vidi Evropski sud, D. H. i drugi protiv Češke Republike [VV], presuda od 13. novembra 2007. godine, predstavka broj 57325/00, tačka 175. s daljnjim referencama). Međutim, samo razlike u postupanju na osnovu ličnog obilježja (ili "statusa") po kojem se lica ili grupe lica razlikuju jedni od drugih mogu pokrenuti pitanje diskriminacije (vidi Evropski sud, Carvalho Pinto de Sousa Morais protiv Portugala, presuda od 25. jula 2017. godine, predstavka broj 17484/15, tačka 45. s daljnjim referencama). Evropski sud u svojim odlukama dosljedno ukazuje da će se različito postupanje prema licima u analognim ili relevantno sličnim situacijama smatrati diskriminirajućim samo ako nema objektivno i razumno opravdanje, drugim riječima, ako ne slijedi legitiman cilj ili ako ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želi ostvariti (vidi Evropski sud, Vallianatos i drugi protiv Grčke [VV], presuda od 7. novembra 2013. godine, predstavke br. 29381/09 i 32684/09, tačka 76. s daljnjim referencama).

Primjenjivost navedenih načela na konkretan slučaj

51. S obzirom na navedeno, Ustavni sud će prvenstveno ispitati da li u konkretnom slučaju postoji uporedna grupa, odnosno radi li se o analogno istoj ili sličnoj situaciji na način kako je to postavljeno zahtjevom. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da pretpostavka dokazivanja analognog položaja ne zahtijeva da referentne grupe budu istovjetne. Podnosilac zahtjeva mora dokazati da je, s obzirom na konkretnu prirodu svog prigovora, bio u relevantno sličnoj situaciji s drugima prema kojima se postupalo drugačije. Evropski sud je pojasnio da se elementi koji karakteriziraju različite situacije i utvrđuju koliko su one uporedive moraju ocijeniti s obzirom na predmet spora, cilj sporne odredbe i kontekst u kojem se navodna diskriminacija javlja. Ocjena pitanja nalaze li se dvije osobe ili grupe u uporedivoj situaciji za potrebe analize različitog postupanja i diskriminacije istovremeno je specifična i kontekstualna, može se zasnivati samo na objektivnim i provjerljivim elementima, a uporedive situacije moraju se razmotriti kao cjelina, pri čemu se moraju izbjeći izolirani ili rubni aspekti koji bi cijelu analizu učinili umjetnom (vidi Evropski sud, Fábián protiv Mađarske [VV], predstavka broj 78117/13, presuda od 5. septembra 2017. godine, tačka 113. s daljnjim referencama).

52. Ustavni sud prevashodno ističe da Pravobranilaštvo BiH predstavlja organ javne vlasti osnovan s ciljem da se državi Bosni i Hercegovini osigura mogućnost efikasne zakonske zaštite i zastupanje u pogledu zaštite njenih nadležnosti, interesa i prava utvrđenih Ustavom Bosne i Hercegovine. To podrazumijeva vršenje poslova pravne zaštite imovine i imovinskih interesa Bosne i Hercegovine, njenih institucija i drugih organizacija koje se finansiraju iz budžeta Bosne i Hercegovine (https://www.pbr.gov.ba/bs-latn-ba/about-us). Nadalje, Ustavni sud ukazuje da funkciju Pravobranilaštva BiH vrše pravobranilac BiH, njegova dva zamjenika i više pomoćnika pravobranioca. Pravobranioca BiH i njegova dva zamjenika imenuje Vijeće ministara BiH na mandatni period od četiri godine i oni se međusobno rotiraju svakih osam mjeseci. Navedeno imenovanje se vrši na osnovu Zakona o ministarskim imenovanjima BiH. S druge strane, pomoćnike pravobranioca BiH imenuje i razrješava pravobranilac BiH u skladu sa Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH. Potonjim zakonom se uređuju i ostala pitanja iz radnog odnosa koja se odnose na pomoćnike pravobranioca BiH. Iako pomoćnici pravobranioca BiH radni odnos zasnivaju konkursom kao i pravobranilac BiH i njegova dva zamjenika, evidentno je da su njihov status i pozicija bitno drugačiji. Ključna razlika je u tome što se pravobranilac BiH i njegova dva zamjenika biraju na ograničeni mandatni period i imaju status imenovanog lica (funkcionera), dok pomoćnici pravobranioca BiH nemaju mandat već imaju status rukovodećeg državnog službenika (s pravima i dužnostima pomoćnika ministra).

53. S druge strane, iz stanja spisa predmeta proizlazi da su u administrativno-teritorijalnim jedinicama u Bosni i Hercegovini (entiteti, Distrikt, kantoni i sl.) status, ovlaštenja i pozicija pravobranilaca, njihovih zamjenika i pomoćnika uređeni na različite načine. Na to je ukazano i u odgovoru na zahtjev Ministarstva pravde BiH i Pravobranilaštva BiH. Dodatno, Ustavni sud ističe da asimetrična rješenja u vezi s reguliranjem pravnog statusa pravobranilaca nakon okončanja njihovog mandata nisu svojstvena samo entitetima (FBiH i RS) i Brčko distriktu Bosne i Hercegovine, već je to pitanje također različito uređeno i na nivou kantona u FBiH. U svakom slučaju, niti jedan od ukazanih propisa na koje se pozvao podnosilac zahtjeva ne daje zamjeniku pravobranioca ovlaštenja i status, kao što to propisuje sporni zakon. Prema tome, to samo po sebi nije dovoljno da se utvrdi da su situacije lica koja obavljaju dužnost pravobranioca u različitim administrativno-teritorijalnim jedinicama relevantno slične u smislu ocjene ovog predmeta.

54. Kada se radi o prestanku mandata i nastavku radnog odnosa, što predstavlja predmet ovog postupka, uočljivo je da ne postoji jedinstven pristup u reguliranju navedenog pravnog pitanja, što je vidljivo i iz primjera koje je naveo podnosilac zahtjeva u kontekstu entiteta FBiH. Tako, u određenim administrativno-teritorijalnim jedinicama lica koja su vršila funkciju federalnog/kantonalnog/općinskog pravobranioca nastavljaju radni odnos u pravobranilaštvu u kojem su vršila navedenu funkciju (vidi tač. 31. i 34. ove odluke u odnosu na FBiH i Kanton Sarajevo). U drugim slučajevima propisana je mogućnost nastavka radnog odnosa ukoliko postoje upražnjena radna mjesta unutar pravobranilaštva ili njihovo raspoređivanje u druge kantonalne ili općinske organe uprave na radna mjesta koja odgovaraju njihovoj stručnoj spremi (vidi tač. 35, 36. i 39. ove odluke u odnosu na Zeničko-dobojski kanton, Tuzlanski kanton ili Općinu Ilidža). Iz relevantnih propisa proizlazi da su čak i pojedini zakonodavci, kao u slučaju Unsko-sanskog kantona, prvobitno zakonom (o pravobranilaštvu) propisivali da pravobraniocu nakon završetka mandata ne prestaje radni odnos, da bi izmjenom zakona propisali prestanak radnog odnosa u kantonalnom pravobranilaštvu (vidi tač. 38. i 39. ove odluke). S druge strane, za razliku od FBiH i nekih kantona i općina, u entitetu RS pravobranilac i njegovi zamjenici ne nastavljaju radni odnos nakon isteka četverogodišnjeg mandata. Također, u Brčko distriktu BiH pravobranilac se imenuje na period od četiri godine, a njegovi zamjenici nemaju vremensko ograničenje trajanja funkcije (vidi tač. 33. i 34. ove odluke), pri čemu zakonom nije propisano da pravobranioci nastavljaju radni odnos u tom organu nakon isteka mandata.

55. Dakle, Ustavni sud primjećuje da je Parlamentarna skupština BiH na drugačiji način u odnosu na druge zakonodavce različitih nivoa vlasti u BiH regulirala prestanak mandata Pravobranilaštva BiH. Pri tome je važno naglasiti da je u nadležnosti svakog nivoa vlasti da odluči o načinu organiziranja rada pravobranilaštva kao posebnog organa vlasti koji štiti imovinu i imovinske interese te jedinice, te shodno tome o načinu prestanka mandata. Ne postoji jedinstven pristup regulaciji prestanka mandata na različitim nivoima vlasti, što samo po sebi ne ukazuje na diskriminaciju. Prema tome, Ustavni sud podsjeća da eventualne razlike u entitetskim zakonima, same po sebi, ne mogu pokrenuti pitanje diskriminacije u situaciji kada u zahtjevu nema nikakvih drugih argumenata, niti se može zaključiti da su odredbe osporenog zakona očigledno diskriminirajuće (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-12/22 od 22. septembra 2022. godine, tačka 49. s daljnjim referencama, dostupnu na www.ustavnisud.ba). U postupku ocjene ustavnosti u konkretnom slučaju nije na Ustavnom sudu da odgovori da li je postojeće zakonsko uređenje Pravobranilaštva BiH najbolje moguće rješenje ili da li bi drugačije rješenje bilo pravednije i bolje. Takva pitanja se mogu postavljati samo nadležnom zakonodavcu, tj. Parlamentarnoj skupštini BiH u zakonom predviđenoj proceduri koja se odnosi na izmjene i dopune važećeg – spornog zakona, odnosno eventualno donošenje novog zakona o Pravobranilaštvu BiH. U takvim okolnostima, Ustavni sud smatra da navođenje u zahtjevu isključivo zakonskih rješenja u kojima su propisani različiti načini zaštite pravobranioca nakon prestanka mandata, zanemarujući postojanje i drugačijih zakonskih rješenja, nije dovoljan osnov za zaključak o nejednakom tretmanu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud nije mogao zaključiti da se zamjenici pravobranioca BiH nalaze u relevantno sličnom položaju sa zamjenicima drugih pravobranilaca, odnosno pravobraniocima u FBiH, kako to smatra podnosilac zahtjeva. Stoga, ne može se govoriti ni o postojanju uporedivih grupa za potrebe razmatranja navoda o diskriminaciji.

56. Pri tome, Ustavni sud zapaža da iz činjenica predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev proizlazi da je tužiteljica prije imenovanja na poziciju zamjenika pravobranioca BiH obavljala dužnost pomoćnika pravobranioca BiH, dakle rukovodećeg državnog službenika. Sporni zakon ne propisuje mogućnost da nakon okončanja mandata pravobranioca BiH/zamjenika pravobranioca BiH lica koja su vršila te funkcije budu (ponovo) raspoređena na rad u Pravobranilaštvo BiH. Takvo direktno zakonsko ograničenje, kada je riječ o tužiteljici, proizlazi iz drugog državnog propisa, Zakona o državnoj službi u institucijama BiH, koji a priori onemogućava odsustvo rukovodećeg državnog službenika iz državne službe za vrijeme dok obavlja javnu dužnost/aktivnost/položaj. Navedeno zakonsko ograničenje, koje se isključivo odnosi na rukovodeće državne službenike, rezultira nemogućnošću da se oni nakon završetka mandata vrate na isto ili slično radno mjesto (član 16; vidi tačku 31. ove odluke u vezi s tačkom 27. ove odluke).

57. Konačno, u odnosu na pozivanje podnosioca zahtjeva na status predsjednika Suda BiH i glavnog tužioca Tužilaštva BiH kao uporedne primjere, Ustavni sud ističe da u konkretnom slučaju (u tužiteljicinoj tužbi) nije traženo utvrđenje diskriminacije u odnosu na navedene nosioce pravosudnih dužnosti, već isključivo u odnosu na pravobranioce u drugim pravobranilaštvima u BiH, odnosno u Federaciji BiH (federalnom, kantonalnom, općinskom i gradskom; vidi tačku 6. ove odluke). Stoga se razmatranje tih navoda ne može smatrati pitanjem od čijeg razmatranja zavisi odluka Suda BiH u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. Međutim, iako navedeno nije traženo u tužbi, već je podnosilac zahtjeva to pitanje istakao u svom zahtjevu, Ustavni sud ističe da se, za razliku od Pravobranilaštva BiH, kada su u pitanju predsjednik Suda BiH i glavni tužilac Tužilaštva BiH, radi o institucijama javne vlasti isključivo pravosudnog karaktera s nadležnostima propisanim posebnim zakonima (Zakon o Sudu BiH, Zakon o Tužilaštvu BiH i Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH). Dakle, radi se o posebnim pravosudnim funkcijama čija su imenovanja/razrješenja, odgovornost i ostali segmenti u vezi s njihovim statusom van djelokruga kontrole izvršnih organa vlasti, a što nije slučaj s Pravobranilaštvom BiH. Stoga, proizlazi da predsjednik Suda BiH i glavni tužilac Tužilaštva BiH ne mogu biti uporedne grupe u konkretnom slučaju, kako to smatra podnosilac zahtjeva.

58. Prema tome, navodi o diskriminaciji iz člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvencije ukazuju se neosnovanim. Podnosilac zahtjeva se, također, pozvao na neusklađenost spornog zakona sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije. Međutim, sve ono što je navedeno u odnosu na član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju odnosi se i na navedene članove. Stoga je sporni zakon u skladu i sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i članom 14. Evropske konvencije.

VII. Zaključak

59. Ustavni sud zaključuje da je Zakon o Pravobranilaštvu BiH ("Službeni glasnik BiH" br. 8/02, 10/02 – ispravka, 44/04, 102/09 i 47/14) u skladu s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 14. Evropske konvencije, te članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.

60. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

61. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.